“两防一体化”建设的探索与思考
莫 雨 民
第五次全国人民防空会议，提出了加快“两防一体化”的要求，“两防一体化”是建设现代人民防空的必然趋势，是城市化进程的必然要求。随着城市现代化程度越来越高，城市将面临的公共灾害和自然灾害的潜在威胁也越来越大，而这些威胁对城市造成的后果也更加严重。人民防空如何更好地适应现代战争和社会公共安全需要，更好地承担起保护人民生命财产安全和服务经济社会发展的使命，是值得我们深思的问题。
人民防空应在处置重大灾害和社会公共突发事件中发挥应有的作用，比如：应急指挥平台、应急指挥体系、人防专业队等。通过“两防一体化”来增强城市抵御各种风险能力，并在提高城市功能中发挥人防应有的作用，“两防一体化”建设是值得我们认真思考与积极探索的。
一、“两防一体化”是人防职能转变的必然趋势
开展防空防灾一体化，实行人防向民防转变，是转变政府职能的需要，是人防实现真正意义上平战结合的需要，是适应全面建设小康社会的需要，是与国际民防接轨的需要，更是以人为本、体现责任政府的需要。
1、“两防一体化”是建设现代化人民防空的需要。防空防灾一体化是我们当前和今后一个时期人防发展的方向和目标，是历史的选择，时代的任务。第四次、第五次全国人防会议都提出了建立统一高效的组织指挥、布局合理的防护工程、灵敏可靠的通信警报、精干过硬的专业队伍、保障有力的人口疏散、现代化的科研人才培育体系，努力提高快速反应、整体抗毁、应急救援、自我发展能力。鉴于此，防空防灾一体化是人防发展的必然趋势。人防建设的方针是长期准备、重点建设、平战结合。城市人民防空建设要和国防建设、经济建设、城市建设和基本建设相结合，具备平战两用功能，平时发挥经济和社会效益，战时发挥军事效益。城市人民防空平时的准备工作必须适应战时的需要，战时的需要又应兼顾平时的利益。只有把战备效益与平时的经济效益、社会效益结合起来，才能保证人防建设的生命力，把人防建设搞好。脱离了平时的经济效益和社会效益，就会造成很大的浪费，也会让自身发展走向死胡同；脱离了战时的需要，平时的准备也就失去了意义。因此，城市人防建设要切实做到“三个有利于”，即有利于国家经济建设，有利于人防建设的长期坚持和协调发展，有利于提高高技术条件下防空袭的能力。坚持平战结合的原则，走“两防一体化”之路，不仅是新时期增强城市人防工作生机和活力的保证，而且是搞好人防建设的前提和基础，是新时期人防发展的必由之路。
2、“两防一体化”是形势发展的要求。随着人民群众生活水平的提高，社会对安全保障和防灾救灾的需求也在不断增加，平安社会、和谐社会也对我们提出了新的要求。近几年，复合型灾害越来越多，我们人民群众的防灾意识和技能还很弱，遇有紧急情况就不知所措，经常会造成大的不必要的伤亡。自然灾害如台风、重庆化工厂泄露、非典等事件给了我们血的教训。这些，客观上要求我们只能走防空防灾相结合的民防之路。非典以后，党和国家对应急处置工作越来越重视，各级各部门都制定了各类应急预案。但我们国家还没有一个综合性的防灾救援机构，还是条块分割，各自为政，各种灾害救援力量分散于不同行业，隶属于不同部门，还没有一套统一的社会救援组织体制和自如高效的运行机制，没有形成合力，协调成本大，每遇重大事件，只能通过成立临时领导小组来协调，达不到快速反应的要求，直接影响着防灾救援的效果。开展防空防灾一体化建设，代表了广大人民群众的根本利益，体现了“三个代表”重要思想，具有广阔的发展前景和旺盛的生命力，是一条正确的发展道路。
3、“两防一体化”是与国际民防接轨的需要。借鉴国外民防建设的先进经验是加快人防建设的一条有效途径，近几年，人防系统通过走出去参观学习，开阔了视野，学到了不少东西，但由于人防具有中国的特色，战争味太浓，还无法与国外民防直接对等的交流，不利于开展合作。我国加入WTO后，标志着我国对外开放进入了一个新阶段，它必将对我国经济社会各个方面带来深刻的影响。人防应对入世，更多的是涉及到人防职能和体制的拓宽，通过组织“两防一体化”，进一步拓宽人防职能，逐步实现人防民防化，便于同国外民防组织交流与合作，学习先进经验，引进先进技术，扩大对外开外，真正做到与国际接轨，促进人防的快速健康发展。
二、人防向“两防一体化”转变的有利因素
首先，防空防灾的任务与目的具有一致性。人防的基本任务是防空袭设施建设、组织人防专业队伍、普及人民防空教育、组织隐蔽疏散、消除空袭后果，主要目的是避免人民生命和国家财产受的重大损失，保存战争潜力。这与平时防灾的目标是一致的。
其次，让战时的功能用于平时。经过几十年的建设，人防发展已形成了一定的规模，特别是改革开放以来，人防部门建立了协调高效的指挥体制，形成了完善配套的预案体系，建成了现代化的设备齐全的指挥场所。健全了人防数据信息系统，完善了通信保障机制。通过多次演练，有了较强的综合协调和指挥保障能力。组建的抢险抢修、医疗救护、消防、防化、通信、运输和治安等七个专业队，涵盖了所有防灾抢险所需的专业。平时，人员到位、技术到位，通过有计划、有组织、有目的、系统的专业技术训练，提高遂行人防任务的能力。并积极参加国家经济建设，担任抢险救灾任务，有了应对突发事故的基本能力。
再次，人民防空教育的知识完全适用于平时的抢险救灾。人防宣传教育坚持以机关、团体、企业、事业单位和公民以及在校大、中、小学生为主体具有广泛的群众性和社会性。经过多年的努力，人防宣传教育的面不断扩大，已经从初级中学逐步发展到了“五进”，即人防宣传进学校、进社区、进党校、进机关、进网络，形成了一套人防宣传教育的有效机制，通过这些教育形式提高民众的防灾抗灾的意识。
三、人防部门对“两防一体化”的一些成功探索。
近年来，中央、南京军区和地方各级政府对人防向民防转变，实现“两防一体化”进行了积极的探索，并取得了一些成功的经验。通过人防向民防转变，不仅拓宽了职能，增强了人防活力，还强化了人防的社会保障功能。上海、天津、辽宁等省市已走在了前面。上海市成立了民防办公室，制定了民防条例，担负了化学事故、核事故应急救援和抗震抢险救援的任务，在非典期间，民防指挥中心作为全市抗击非典的指挥中心，发挥了重要作用。天津市把防灾应急工作作为人防系统的一项重要职能，并承担了抗震减灾应急救援工作。辽宁省从97年起，经过多年的实践与探索，按照“立足防空、强化防灾、动员社会、发展民防”的思路，省市一级均在人防办基础上成立了民防局或民防办，大多数市成立了由市政府主要领导挂帅的民防指挥部，并以地方法规形式明确了各有关部门在防空防灾应急救援中的职责任务，民防指挥部作为应对突发公共事件的最高指挥机构，下设16个灾种应急指挥部，根据预案，对应对突发公共事件的指挥资源、队伍资源、技术资源、信息资源、装备资源、物力资源、财力资源等进行了全面整合。我省杭州、嘉兴等均增挂了民防局的牌子，杭州市以立足城管、有险必救、服务于民、快速反应为目标，以建立市应急救援中心为突破口，为政府部门处理重大灾害事故提供指挥协调服务。嘉兴市担负了全市化学事故应急救援的任务，组建了市化救快速检测站，已处置各类化学事故几十起。
四、对开展“两防一体化”的思考
“两防一体化”建设是我国人防发展的方向，是一项长期的战略任务，也是一项复杂的系统工程，我们要从人防工作的基本职能出发，着眼于未来防空袭作战的需要，立足于平时城市特大灾害的防护与救援，充分发挥人防独特的优势，使防空防灾有机结合、互相促进、共同发展，积极稳妥地推进防空防灾一体化建设。
1、在思想上转变观念。要克服传统单一的防空观念的束缚，增强参与城市灾害应急救援体系建设的主动性，充分发挥人防的战备效益、社会效益。要贯彻中央提出的以人为本、构建和谐社会的要求。认清“两防一体化”建设的重要意义，认清各级政府所肩负的重大责任，不断强化政府职能，提高城市的防空防灾能力。人防部门作为政府主管人民防空的职能部门，要在各专业部门进行信息收集处理，预案准备，跨部门、地区的衔接联络，密切军队与地方的协调等方面发挥作用。在人防办的基础上建立“两防一体化”的应急救援机制，不仅能强化政府防灾救援综合管理职能，而且能够有效克服条块分割、重复投资、重复建设等弊端，实现资源共享。人防干部要从“长期准备”的思路逐步向“随时投入”的状态转变，人防向民防转变不是简单的挂个牌子，而是切实转变职能。
2、在体制上转变职能。要适应“两防一体化”的需要，要在现有的人民防空体制上进行必要的调整，原有的体制是为进行城市人民防空动员准备与实施而建立，这种组织和制度体系与平时防灾的要求还的一定的差距。人民防空的领导体制是人民防空组织按一定隶属关系建立的组织结构及其权责关系。科学合理的人民防空领导体制，是顺利完成各项人民防空任务、实现人民防空目的的重要组织保证，对加强人民防空建设和组织实施人民防空袭斗争将起到重要作用。要建立由政府统一领导，民防部门综合协调，各有关部门分工负责的防空抗毁与防灾救援一体化的民防体系。要抓紧民防法规建设，尽早出台民防救援法规、规章，规范民防工作，科学界定和依法规范人防部门及相关部门职能，明确各部门在民防救灾中的协同内容和方法，实现救援信息、救援预案、指挥场所、通信保障系统等方面的资源共享，保证各部门整体合力的发挥。
3、在能力上要达到一专多能。要适应“两防一体化”的要求，就必须着力培养一专多能的人才。加强预案建设，要针对各种不同灾情，制定多种抢险救灾预案，为政府组织防灾救灾提供科学的决策依据。完善人防指挥所建设，立足现实，着眼发展，按照统一规划、统一标准、统一平台、统一管理的原则，加大指挥自动化建设，并逐步与有关部门的联网运行，真正为政府组织防灾救灾提供适用、有效、灵敏、便捷的指挥保障手段。人防业务干部要承担平时的救灾任务，能够随时进入灾害现场，担负灾害应急组织协调工作，就必须不断提高自身素质，要通过平时的演练，不断提高人防部门领导和业务骨干的素质，结合防空业务学习，研究城市主要灾害的危害范围和程度，评估灾害影响，次生灾害种类及其消除方法，以指挥技能参加救灾，配备年富力强、充满责任心和开拓创新精神的人员，不断壮大人防队伍，确保防空防灾机制有效运转。
五、“两防一体化”建设中要注意的几个问题
1、要找准切入点，合理定位。人防向“两防一体化”的切入点是发挥人防的组织指挥功能，人防办要成为一个防灾的综合组织协调机构，而不是做一些具体的实施工作，防止大包大揽。
2、要坚持循序渐进，立足长远发展。“两防一体化”对人防系统来讲还是一个新生事物，还在探索阶段，由于机制体制的原因，关系还不可能一下理顺，我们要树立有作为才有地位的理念，通过不断的努力，逐步为“两防一体化”建设创造良好的外部环境。
3、要正确处理防空与防灾两者之间的关系。人民防空的首要任务是组织人民群众开展防空袭斗争，这是我们的主业，我们必须始终站在巩固国防和维护国家安全的战略高度，重视和加强人防战备建设，要立足防空，开展防灾工作，通过平时参与防灾，增强遂行防空任务的能力。
