浅议以湖州为例的长三角地区
中小城市建立人员应急疏散基地的必要性
潘 晓 萍
长三角地区是指以上海为中心的大都市圈，包括上海市、江苏省的南京、苏州、无锡等8个市和浙江省杭州、宁波、湖州、绍兴等7个市，共计16个地级以上城市，其中中小城市13个。区域面积10.01万平方公里，总人口约7571万。长三角地区是一个人口稠密城市综合实力强大、基础设施完善，重要经济目标密集的大都市圈。湖州位于太湖南岸，处于偏离长三角“之”字形发展主轴位置，是杭宁城市带中唯一的省辖城市，是连接申、苏、浙、皖的枢纽节点城市，属全国二类人防重点城市，处在对台军事斗争的前沿，所处的战略地位相当重要。建立人员应急疏散基地，是保障城市在紧急状态下战时疏散人员、灾时安置灾民的重要场所，也是提升城市综合防护能力，拓展人防向民防转变职能的一种具体表现，对实现“两防”一体化具有重要的现实意义和极强的重要性与必要性。本文试以湖州为例对长三角13个中小城市建立人员应急疏散基地的必要性进行粗浅的探讨。
一、长三角地区中小城市的一般特征
一是人口高度密集，城市化水平提升迅速。近十年来长三角地区人口增长很快，目前，长三角地区总人口7571万，为全国的6%，人口密度已达741万人/KM2，中小城市人口密度也在1.4—1.8万人/KM2。以湖州为例，土地面积为5818平方公里，2004年总人口为257万，年均人口迁移率为0.3%，而1990—2000年间，年人均迁移率为0.7%左右。在城市化建设方面长三角13个中小城市基本上都处于城市化加速阶段（30%---60%），04年为例湖州为45.8%、嘉兴48%、绍兴为51.6%，浙江全省城市化水平也已达54%。
二是经济实力雄厚，重要经济目标云集。随着长三角地区经济的发展，16个城市综合实力明显提高，至04年，仅15个城市创造的GDP占全国的比重超过1/5，人均GDP达到4386美元，已步入中等发达国家收入水平。2004年湖州完成国内生产总值590亿元，人均GDP2780美元，经济处于一个加速发展时期。近几年长三角地区纷纷加大基础设施建设的投资力度，机场、港口、公路、电力、水库等重要设施日趋完善，基础设施一体化基本形成，供水、供电、供气、供油等各种经济目标云集。
三是土地资源匮乏，地下空间开发成本过大。长三角地区人口稠密，占全国的6%，但土地资源仅占全国1%。由于长三角地区开发历史悠久，土地开发利用程度高，目前长三角全区面积10.01万平方公里，城乡居民、工矿企业、道路交通等用地比重高达10.9%，是全国同期的3倍多。可供开发利用的土地资源日益减少。以湖州为例，全市可供开发利用的后备土地资源只有8.4万亩。面对如此现状，近十年来长三角地区普遍加大了对城市地下空间的规划及有序开发利用，以提高土地集约利用水平。但与此同时，由于像湖州一样，长三角其它12个中小城市中的较大一部分都处在地质条件较差的江南水网地带，地下空间开发成本是地面建筑的3倍，甚至更高，严重制约了防空地下室的大面积建设。
四是地下空间存量有限，城市人员大面积就地掩蔽极度困难。从南京战区看，人均防空地下室面积0.6 M2/人，杭州市是0.54M2/人，而湖州目前只有0.28 M2/人，其它中小城市也差别不大。一旦战争来临或突发事件出现，要想迅速转移地面群众，防空地下室的面积远远不能满足掩蔽需求，而从其他国家的民防设施看，城市民防工程的掩蔽能力以色列是100%，瑞士是90%，美国是75%。不难看出我们的差距还很远。
二、长三角地区中小城市建立人员应急疏散基地的必要性。
应急疏散基地是人民防空防护体系的重要组成部分,是实现人防向民防职能转变的一种具体表现,是应对高科技条件下局部战争的有效防护手段。长三角地区人口稠密、地下空间有限，该区域也极易遭受各种灾害和次生灾害的袭击，容易造成物资、人员的损失和伤亡。因此，在长三角地区建立人口应急疏散基地，可以在战时和灾时有计划地把城市人口疏散出去，增强城市在战时和灾时的应急处置能力，提升城市综合防护能力。
1、人员应急疏散基地建设，是实现党中央提出的“平灾结合、造福人民”，构建和谐社会的需要。构建和谐社会是党中央在十六届四中全会提出的。要实现这一目标，不仅要加强社会管理，要构建各种社会保障机制，还要不断完善城市防护功能体系。湖州和长三角其他兄弟城市一样，正处在经济快速发展城市化进程加速的关键时期，要实现市委五届七次全会上提出的湖州要在加快构建和谐社会上有新突破的要求，就要把人民防空建设与城市化建设发展结合起来，依托经济的快速发展，来促进人民防空建设。所以，要不断增强忧患意识，树立加快人防工程建设的紧迫感，着力开发和提升我们湖州的城市整体防护能力，建立健全城市应急救援机制和保障机制，为广大人民群众营造一个安全、和谐的环境。
2、人员应急疏散基地建设，是城市实施应急救援计划，减少人员伤亡、保存战争潜力的需要。长三角地区既是经济高度发达地区，又位于东部沿海地带，地理位置十分重要，其中环太湖城市圈又是长三角的核心，湖州不仅是连接申苏浙皖的枢纽节点城市，又是环太湖城市圈的重要城市，是对台军事斗争的前沿，所处的战略位置不言而喻。湖州人口密集，政治、经济、军事目标相对集中，一旦遭敌空袭，必将引发灾害和次生灾害的发生，造成人员和物资的重大伤亡和损失。因此，一定要做好城市人员应急疏散方案，搞好战前人员疏散工作，有计划地将城市人口疏散出去，以减少伤亡和降低损伤，保存战争潜力，为最终赢得战争的胜利及尽快恢复整个国民经员提供强有利的保障。
3、人员应急疏散基地建设，是实现人防向民防转变，提高城市综合防护能力的需要。进入二十一世纪，人民防空建设工作不再是单一的服务于防空战略，还要为城市的经济建设提供有效的安全保障，开拓城市抗灾救灾新领域，切实承担和完成好党和政府所赋予的新的任务。今年湖州市人防办即将挂牌“民防局”，这标志着人防向民防转变跨出了实质性的一步。因此，如何做好战时防空、平时防灾，实现“两防”一体化，面临许多新的课题和新的挑战。民防局的成立，必须使我们更加明确平时所担负的责任，履行灾时的职责。湖州位于太湖的南岸，紧靠东海，历年来时常遭遇风灾、水灾等自然灾害的侵袭，产生灾害和次生灾害。同时又面临着城市经济发展过程中一些不可避免的“城市病”，如火灾、交通事故、化学事故等等人为灾害。如何在防灾救灾中进行人员的救援、人员疏散，减少人民生命和财产损失是放在我们面前的一个严峻课题，但同时也是湖州人防职能拓展，为自身发展争得了十分广阔的空间。
三、长三角中小城市建设人员应急疏散基地应把握的几个要点。
随着经济的快速发展，湖州和其他长三角地区中小城市一样，人口密度还将进一步增大，重要经济目标将不断涌现。湖州又是上海的后花园，在战时还将担负上海市部分人口的疏散，任务极其繁重和复杂。同时，由于人员疏散基地建设是一项复杂的系统工程，所以要求我们在建设中既要考虑战时的需要又要考虑灾时的要求，既要考虑现实的发展需要更要考虑未来战争的需要。
1、要以科学的发展观为指导原则，把人员疏散基地建设与城市化建设的宏观规划有机结合起来。随着湖州城市化建设进一步提速，城市人口进一步增加，城市框架将进一步拉大。而按照下一个“十一、五”规划的目标，湖州将建设为人口规模在110---150万之间的杭宁城市带中间城市，是湖州地区的政治、经济、文化和信息中心，是长三角地区次级核心城市。按此构想，湖州的人员疏散基地建设不仅要以科学的发展观为指导原则，紧紧跟上湖州的城市发展总体规划，还要做到有机结合。人员疏散基地的建设要列入宏观规划，要有前瞻性。并要明确以下要素：一是要便于掩蔽、伪装。要有能足够容纳疏散人员和设备的地幅，要有较好的地形、地貌和植被条件。长三角地区是多丘陵和水网地带，像湖州这样的中小城市，应结合有利的丘陵地形，植被林场较好的地域进行疏散基地建设；二是要便于机动。要有便利的交通道路条件，使疏散人员在预定时间内能迅速到达疏散目的地，保证能进得去、进得快、散得开；三是要有利于防护。长三角地区经济发达，基础设施完善，重要经济目标众多，选址很关键，要尽量避开重要经济目标和军事目标。一般理想的地域应位于城市的近郊附近，没有重要的经济和军事目标为宜。以湖州地区为例可以选择的疏散地域像埭溪、妙西的山区、太湖南岸生态旅游区，安吉的中南百草园林场等等均为理想疏散地域，在战时和灾时安置都可接受湖城居民和部分上海市民的应急人口疏散。
2、要以“重在建设”的人防战略思想为工作重点，把人员疏散基地建设与城市化建设中的配套设施建设有机结合起来。在人员疏散基地建设中，良好的规划，合理的选址，都是不可或缺的，但随后的建设是此项工作的最后落脚点，是重中之重的工作。因此，与人员疏散基地的基础设施建设有关的各项工作都是需要我们密切关注的。长三角地区以上海为核心，拥有包括南京、杭州、湖州等60多个城市和1000多个建制镇，分布在沪宁、沪杭、杭甬交通轴线上，申、苏、浙、皖高速也即将开通，交通将变得更为便捷，这为城市人口的迅速疏散提供了有力条件。由于交通的发达，上海市民疏散到湖不足2小时的路程。湖州等中小城市除了做好本市人口的疏散外，在战时还将接受部分上海市民的疏散任务。为此，我们在交通上要重点建设由国道、省道及高速连接到疏散基地的交通支线，要形成与疏散任务相适应的公路、水路、铁路等的发达的交通网络。同时，为做好疏散群众的安置工作，疏散基地地域确定后，应建立与之配套的各项基础设施，完善疏散基地的功能，满足疏散基地群众日常生活需要，这是一个功能完备的疏散基地所必须的。基础设施应包括交通、电力、通讯设施等等，并且应完善与之配套的供水、供电和医疗卫生等等，加强物资储藏功能，有计划的建立一些为战时、灾时建立的物资库房，储存必要的物资，要达到不仅能疏散而且要能满足较长时间的生存，逐步建设并完成长三角区域城市圈外的疏散基地区域网络。
3、要以“平战结合”的人防建设方针为发展动力，把人员疏散基地建设与发展本地区经济有机结合起来。人员应急疏散基地建设投资规模大，一般只能在战时和灾时启动人员疏散预案时才会使用。为了贯彻“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，就要提高疏散基地的平时利用率，我们应该因地制宜积极寻求多元化发展道路，一方面可以提高疏散基地平战结合、平灾结合的经济效益，另一方面可以弥补疏散基地建设与管理资金的不足。当前，我省其他地市充分利用旅游产业等第三产业蓬勃发展的良机，在投资多元化等方面已经做出了大胆的尝试，取得了有益的经验，如温岭的长屿洞天和三门蛇蟠岛疏散基地建设经验，走可持续发展道路。把疏散基地作为平战结合项目，与旅游部门共同投资开发，达到了双赢的目的。我市应积极抓住太湖旅游度假区新成立及西塞山等旅游景区项目开发的契机,认真做好应急疏散基地建设的可行性论证,加强与有关部门之间的沟通与协作,谋求共识、寻求发展，将人员应急疏散基地建设与我市的旅游等第三产业发展结合起来，提高人防的社会影响力，让全社会来了解人防、关心人防、支持人防，使我市的疏散基地建设步入投资主体多元化，资金来源多渠道的良性循环。为我市乃至长三角地区人员应急疏散基地建设探索出一条可持续发展的道路，使疏散基地建设真正做到有序开发、以人为本、互惠双赢之目的。
总之，湖州等长三角地区中小城市疏散基地建设，要引起我们的足够重视，不仅要抓紧，而且要抓好，要与未来战争相适应，与推进城市化进程相配套，与社会经济建设发展相协调。
